无锡市锡山区人民法院
无锡市锡山区民政局
无锡市锡山区司法局
锡法〔2024〕21号
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关于进一步加强失能老人监护工作的实施办法
第一章 总则
第一条 为贯彻落实《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国老年人权益保障法》《江苏省养老服务条例》，推进《江苏省“十四五”养老服务发展规划》《最高人民法院关于为实施积极应对人口老龄化国家战略提供司法服务和保障的意见》的实施，结合本地实际，进一步细化失能老人监护工作，形成“筛查报告、监护确定、履职监督、监护干预”四重保障机制，切实维护失能老人生存、安全和发展权益，制定本实施办法。
第二条 本办法所称“失能老人”，是指依据《老年人能力评估规范》〔GB/T 42195-2022〕，经评估分值在65分及以下，因病理、伤残、衰老等原因导致自身机体功能障碍而部分或全部丧失处理基本生活事务和社会事务能力的人员。
第三条 本办法适用于户籍地且经常居住地在锡山区范围内的失能老人。根据失能老人对自已行为辨认程度的不同，进一步区分为具有完全民事行为能力的失能老人、限制民事行为能力的失能老人和无民事行为能力的失能老人。
第二章 监护对象的发现
第四条 各街道（镇）、居（村）民委员会结合特殊困难老年人探访关爱服务行动【苏民养老〔2023〕33号】，适时开展老年监护相关服务宣传，调查了解特殊家庭老年人监护服务需求，对监护缺失老年人进行摸底排查，汇总整理相关信息，随时发现情况，随时向相关部门进行报送。
第五条 各镇（街道）对报送信息进行筛查核实，对存在以下情形的老年群体予以重点关注：
（一）孤寡老人：无配偶、无子女、无人照顾且已丧失劳动能力的老年人；
（二）特殊困难老人：特困供养老人、独居或留守老人、计划生育特殊老人；
（三）其他有监护需求的老人：残障人士老人、精神病患老人、心智障碍子女家庭老人等。
第六条 对于工作中发现失能老人监护存在下列问题的，各职能部门应本着“谁发现、谁跟进”的原则，调查核实相关情况，确有必要的，通过联席会议，一事一议制定处理方案。
（一）失能老人存在多位近亲属为监护权发生争议，致使监护人缺失的；
（二）失能老人近亲属均已离世或不适宜作为监护人致使老人无人监护的；
（三）其他人员、组织申请担任失能老人监护人的。
第三章 监护人的确定
第七条 对失能老人监护人的确定，根据老人民事行为能力的不同而有所侧重，总体上采取倡导意定监护、鼓励协议监护、居（村）委指定先行、法院指定兜底的原则。
第八条 对于能够辨认自己行为的失能老人，倡导其与近亲属、其他愿意担任监护人的个人或者组织事先协商，结合自身意愿，确定合适监护人，在其未来民事行为能力丧失或部分丧失而成为限制民事行为能力人或无民事行为能力人时，由该监护人直接履行监护职责。
意定监护应以书面形式确立，协议中应包含但不限于如下内容：监护人与被监护人基本信息，监护人的数量和顺序，监护职责范围，监护监督方式及监护关系的成立、变更、撤销、终止条款及争议解决方式等（详见附件1）。
第九条 对于存在认知障碍的失能老人，其监护人的确定应以民事行为能力鉴定为前提。鉴定申请需由失能老人的近亲属，或有意愿担任监护人的人员或组织向法院提出；如不存在上述人员或组织的，失能老人所在的居（村）民委员会应作为申请主体。法院接受申请后，对于因鉴定费用负担存在困难而申请减免的当事人，依照《关于在民事案件鉴定程序中引入司法救助制度实施办法（试行）》的规定审核实际情况，对于符合规定情形的，相关鉴定费用纳入司法救助范围。
第十条 经鉴定为限制或无民事行为能力的失能老人，按法定顺序确定近亲属为其监护人。存在多名依法具有监护资格的人员的，在尊重被监护人的真实意愿的前提下，其可自行协商并订立协议确定监护人。司法局（所）对协议监护需求提供法律指导，最终形成的监护协议符合司法确认条件的，可申请由法院进行司法确认。
第十一条 限制或无民事行为能力的失能老人，其近亲属如不能就监护事宜协商一致，可以向老人所在居（村）民委员会或人民法院申请指定监护人。
第十二条 居（村）民委员会收到指定监护申请后，应及时向属地镇（街道）报送相关情况，并可征求人民法庭及司法所意见，按照以下流程实施指定监护工作：
（一）审核行为能力。审核失能老人民事行为能力鉴定报告或法院出具的关于民事行为能力的裁判文书，确认失能老人处于限制或无民事行为能力的状态。如未进行鉴定，需指引申请人完成鉴定程序。
（二）开展全面调查。调查失能老人及依法具有监护资格人员的基本情况。包括年龄差异、行动能力、经济状况、监护意愿、同住近亲属意见等，形成《指定监护情况调查表》（详见附件2）。同时尽可能征求被监护人真实意愿，制作《被监护人询问笔录》（详见附件3）或留存录音录像资料。
（三）确定监护人选。召开居（村）民委员会会议确定指定监护人选。根据前期调查情况，以尊重被监护人真实意愿且最有利于被监护人为原则讨论确定监护人，并留存讨论记录备查，出具《指定监护决定书》（详见附件4）。
第十三条 有关当事人对居（村）民委员会指定不服而向法院申请立案处理或直接向法院申请指定监护时，法院可指引申请人收集、提交《指定监护情况调查表》《被监护人询问笔录》等能够反映失能老人及相关人员基本情况的材料，居（村）民委员会应配合提供。
第十四条 法院对涉及指定监护的案件设立绿色通道，对于材料齐全的当场审核，对于缺少材料的当场告知，符合立案条件后最快于当日内予以立案。申请指定监护人，法院适用特别程序进行审理，当事人无需交纳案件受理费。
第十五条 对于诉讼能力不足且经济困难的当事人，为便于诉讼程序顺利进行，法院应当指引并协助其向司法局申请法律援助。
第十六条 案件进入实质性审查阶段后，法院通过审核证据材料、询问当事人，必要时应通过听证、实地调查等方式对依法具有监护资格的人和失能老人的个体情况、家庭情况、财产状况等进行全面调查，以最有利于被监护人为原则考虑指定监护人。
第十七条 法院经审核后依法出具民事判决书指定监护人。指定的监护人如非失能老人近亲属的，判决作出前，应向失能老人所在的居（村）民委员会取得《同意担任监护人证明书》（详见附件5）。
第四章 监护监督与撤销变更
第十八条 通过指定监护程序确定监护人后，还有其他依法具有监护人资格的人员或组织的，可以指定为监护监督人。居（村）民委员会出具的《指定监护决定书》、法院出具的民事判决书中应明确监护监督人的身份信息和监督职责。如无其他人可以担任监护监督人的，相应监督职责由失能老人所在的居（村）民委员会履行。
第十九条 监护监督人主要职责为：监督监护人执行监护事务，包括对失能老人资产保管、费用列支、监护行为的监督；要求监护人报告监护事务，包括定期报告和重大事项专门报告；处理紧急情况，包括申请撤销监护人、重新指定监护人等；保护失能老人合法权益，发现严重侵害老人合法权益行为时，及时制止并向有关部门反映情况、投诉、举报。
第二十条 指定监护确定监护人后，法院、居（村）民委员会应及时将民事判决书、《指定监护决定书》副本等移交老人所在的镇（街道）；协议监护、意定监护形成的相关文件亦可通过居（村）民委员会提交镇（街道）建档留存。各镇（街道）针对指定监护、意定监护建立完善的监护登记管理制度，对失能老人指定监护、意定监护情况进行动态管理，民政局等相关部门进行业务指导。
第二十一条 失能老人所在的居（村）民委员会对监护情况进行不定期回访，进一步加强监护监督，对于在监督中主动发现或经举报查实存在的监护人不适宜履职或存在对被监护人不利的情形，及时制止、责令纠正，必要时可会同民政局向法院申请撤销、变更监护人，并为被监护人设立必要的临时生活照料措施。
附件：1.意定监护协议
2.指定监护情况调查表
3.被监护人询问笔录
4.指定监护决定书
5.同意担任监护人证明书
无锡市锡山区人民法院 无锡市锡山区民政局
无锡市锡山区司法局
2024年10月29日
附件1：
意定监护协议
甲方（委托方、意定被监护人）：
姓名： 性别： 民族： 出生日期：
身份证号码： 联系电话：
现住址：
乙方(受托方、意定监护人)：
姓名： 性别： 民族： 出生日期：
身份证号码： 联系电话：
现住址：
丙方(意定监护监督人)：（非必要）
姓名： 性别： 民族： 出生日期：
身份证号码： 联系电话：
现住址：
根据《中华人民共和国老年人权益保障法》《中华人民共和国民法典》等相关法律规定，甲方拟委托乙方担任自己将来丧失或部分丧失民事行为能力时的监护人、选任丙方担任监护监督人。甲、乙、丙三方按诚实信用原则，为最大限度维护甲方权益，经协商一致订立该协议。
第一条 委托代理事项
乙方接受甲方的委托，在甲方将来丧失或部分丧失民事行为能力时担任甲方的监护人，履行监护职责。具体包括人身监护、日常消费、财产收入、死后事务、财产继承及债务处理等事务。
第二条 意定监护报酬及支付方式
1.乙方的意定监护报酬为：每月 元人民币，丙方的监督报酬为每月 元人民币。
2.支付时间为：监护开始后的每月日。
3.支付方式为：丙方每月按照约定时间将双方的报酬一并从甲方的账户中转账给乙方，乙方再将丙方的监督报酬转给丙方，并将转账凭证记账保存。
第三条 乙方的权利和义务
1.有获得报酬的权利。
2.乙方履行其监护职责时，应当在法律允许的范围内行使监护权，并且要尊重甲方的意愿，同时还要照顾其身心状态及生活状况，保护甲方的生命和健康安全，维护其人格利益。
3.为了及时履行监护义务，自本合同签订之日起，乙方须每周与甲方电话联系一次，两周见一次面，确保及时、准确地了解甲方的身体状态。
4.积极、负责地履行本合同约定监护职责，依法切实保护甲方的人身、财产权益。
5.乙方处理合同约定的监护事务时须制作工作日志，详细记录处理事务的经过、口常开销费用及支出用途等，并保存票据，方便时及时通报丙方。
6.乙方每季度末须向丙方提交本季度的工作日志及相关资料(包括金钱出纳账、存款明细、发票、转账凭证、存折等的复印件)，重大支出及时提交。
7.乙方应当亲自处理本合同约定的监护事务。经商请丙方同意，乙方可以转委托，转委托一事一商。转委托经同意的，乙方要对第三人的选任及其对第三人的指示承担责任。转委托未经同意的，乙方应当对转委托的第三人的行为承担责任，但在紧急情况下乙方为了维护甲方的利益需要转委托的除外。
所谓的“紧急情况”，是指由于急病、通讯联络中断等特殊原因，甲方自己不能办理监护事项，又不能与丙方及时取得联系，如不及时转托他人办理，会给甲方的利益造成损失或者扩大损失。
8.为了筹措护理、住院费用，并取得丙方同意的情形下处分甲方的不动产时，在交付或拆毁前，要对房屋内进行清查，整理甲方的财物。
9.在处理涉及甲方人身重大医疗决定、处理放弃继承、放弃较大数额的债权等事务时，有向丙方报告征得其书面同意的义务。
10.将甲方的各项财产收入及时转入由丙方保存的甲方的指定账户。
第四条 丙方的权利和义务
1.监督乙方的代理、管理行为，有查验乙方定期提交的记载事务处理状况的工作日志及相关资料的权利和义务。
2.有权随时要求乙方向自己报告监护事务处理状况及财务收支状况。
3.丙方可以随时查阅乙方在监护过程中制作的监护记录、财产处置记录、日常开支单据等，调查甲方的财产状况。
4.对涉及甲方重要人身利益及财产利益重大事项，享有批准权。这些事项包括但不限于：处分不动产、车辆、收藏字画、对维护权益的拒绝或放弃、重大疾病的治疗措施的选择、数额较大的债权放弃、为甲方选择住所等。
5.在“紧急情况”下，在乙方的代理权限范围内，亲自作必要的处分。此处的“紧急情况”，是指乙方因客观原因(如生病、不在现场等)无法执行监护事务，不迅速采取措施就会给甲方带来损害的状况。
6.在乙方对甲方人身、财产权益等存在重大侵权行为，或者乙方不依约履行监护职责，不宜继续担任甲方的监护人时，有权依法要求乙方赔偿其对甲方造成的损失，并有权要求终止监护协议。
7.按月将甲方日常生活所需开支打入乙方账户、重大开支按乙方提供的信息并经核实后打入相关的医院、养老机构等甲方实际消费的单位账户。
第五条 合同的生效
在甲方事实上丧失或部分丧失民事行为能力时起，本合同生效，乙方即根据本合同行使监护职责，丙方同时开始行使监督职责。
此处的“丧失或部分丧失民事行为能力”，是指甲方的身体机能衰退，记忆能力和判断能力下降，事理辨识能力不足。
第六条 合同的解除和终止
1.意定监护合同生效前，合同解除的情形：
(1)甲方可以随时解除合同。
(2)乙方死亡的。
2.意定监护合同生效后，出现下列情形之一，合同解除或终止:
(1)因乙方年老、疾病或迁居外地等原因，无法继续履行意定监护事务的；
(2)乙方因与甲方或其亲属间发生矛盾，不适合继续执行意定监护事务的；
(3)因乙方不履行监护职责，或滥用职权侵占甲方的财产、私自挪用甲方财产，侵害甲方的合法权益的；
(4)甲方死亡后，乙方已按照合同约定处理完毕死后事务及财产继承事务的；
(5)作为意定监护人的乙方死亡或丧失民事行为能力的；
(6)甲方恢复民事行为能力的。
因上述第(1)、(2)种情形导致合同解除时，乙方应为甲方申请法定监护。乙方出现第(3)项情形时，丙方应向法院申请解除意定监护合同。因第(5)种情形引起的合同终止时，丙方须通知甲方的亲属或直接为甲方申请法定监护。
第七条 违约责任
1.乙方不履行监护职责或履行职责不当，侵害甲方合法权益，给甲方造成财产损害的，乙方应承担赔偿责任。
2.由于乙方消极怠慢疏于管理，甲方给第三人造成损害的，乙方应当承担相应民事责任，如果能够证明自己确实无过错的，可以免责。
第八条 其他条款
1.本合同未尽事宜，在合同生效之前，甲、乙、丙三方可以协商签订补充协议，补充协议与本合同具同等法律效力。
2.本合同一式三份，甲乙丙各执一份。
甲方： 签订日期： 年 月 日
乙方： 签订日期： 年 月 日
丙方： 签订日期： 年 月 日
见证人： 签订日期： 年 月 日
见证人： 签订日期： 年 月 日
附件2：
指定监护情况调查表 | |||||||||
被监护人 | 性别 | 出生年月 | |||||||
公民身份号码 | |||||||||
民事行为能力 | £限制 £无 | 居住情况 | £独住 £同住 | ||||||
被监护人具有监护资格的近亲属 | |||||||||
姓名 | |||||||||
与本人关系 | |||||||||
年龄 | |||||||||
文化程度 | |||||||||
收入 | |||||||||
监护意愿 | |||||||||
家庭居住情况 | |||||||||
同住近亲属意见 | |||||||||
附件3：
被监护人询问笔录 | ||||
被询问人 | 性别 | |||
公民身份证号码 | ||||
出生年月 | 现在是否有监护人 |
£有 £无
| ||
询
问
| 1.你叫什么名字？
2.你是否有监护人？
3.以后你想和谁一起生活？
4.为什么？
5.你愿意跟随XXX一起生活吗？
| |||
询问人： 年 月 日 记录人： 年 月 日 见证人： 年 月 日 | ||||
附件4：
指定监护决定书
因 （申请人）对 （被监护人）的监护权存在异议，在 年 月 日，向本委提出了指定监护的申请。本委于 年 月 日召开居（村）委会议，确定对该申请予以受理，并对 （被监护人）的情况以及其具有监护权的近亲属的基本情况予以调查。于 年 月
日召开村委会议讨论，作出以下决定：
指定 为 的监护人， 为监护监督人，监护人应定期以口头或书面方式向监护监督人报告监护情况。
本决定于送达之日时生效，指定监护人或者其他有监护权的近亲属对本决定不服的，可以依法向人民法院提出申请。
（公章）
年 月 日
附件5：
同意监护证明
兹有我社区（村）居民 ，性别 ，于 年 月
日出生，居民身份证号码 ，属（£限制、£无）民事行为能力人，为保障其合法权益，需确定监护人。因其近亲属均已离世或无监护能力，现 （居民身份证号码/统一社会信用代码： ）向我社区（村）申请自愿担任 的监护人，我社区（村）依照《中华人民共和国民法典》第二十八条的规定，经审查，同意 担任
的监护人。
（公章）
年 月 日