刍议环境公益民事诉讼中相关行政主体的作为义务
——以W市X区的一则判例为样本
周游
摘要：囿于现行法对原告资格、受案范围等的限制，行政不作为一旦对公益有所损害，行政诉讼便无济于事。司法实践则先行一步，针对涉及环境公益的行政不作为，W市X区法院在环境公益民事诉讼的判决中确认：案件中不具备诉讼主体资格的行政主体应履行一定的作为义务，承担起环境修复及公益保障之监管责任。
关键词：行政不作为；环境公益民事诉讼；作为义务；行政主体
一、W市X 区的一则判例引出的问题
2008年12月15日，李某等人携带钢锯，驾驶三轮摩托车至沪宁高速公路W市X 区段的道路一侧，盗伐高速公路防护林内成活的意杨树19棵，后在将锯下的意杨树搬运过程中被公安机关查获。经W市X 区价格认证中心价格认证，被盗取的意杨树树龄10年，每棵树价值210元，共计3990元。据W市X 区农林局（以下简称农林局）出具的林木权属证明显示，该路段防护林由农林局所有并负责管护。但农林局既没有按照法律、法规的规定对李某等人进行行政处罚，也没有以林木权属所有人的身份对李某提出民事赔偿的请求。
2009年5月11日，因本案被告李某等人盗伐林木，破坏道路安全行为一案，W市X 区人民检察院（以下简称检察院）以环境公益诉讼人的身份向W市X 区人民法院（以下简称法院）提起环境公益诉讼。法院经审理认为：为维护国家财产、集体财产和社会公共利益不受侵害，检察院依法享有提起公益诉讼的职责。本案被告李某等人盗伐沪宁高速公路W市X 区段一侧的防护树木，依据《中华人民共和国宪法》第九条和《中华人民共和国森林法》第三条第一款、第三款、第四条第(一)项的规定，属于国家财产，故检察院有权提起环境公益诉讼。根据本案现有证据，被告李某等人盗伐高速公路防护林木的行为，不仅造成了国家的财产损失，而且由于高速公路防护树木被砍伐，破坏了被盗伐防护林发挥防风固沙、蓄水保土、养护路基等功能性作用，造成了沪宁高速公路该路段防护林缺口，使路面产生横向风流，给高速行车安全带来重大隐患，破坏了高速公路的环境公共安全，故被告应承担相应的民事赔偿责任和环境恢复责任。由于高速公路防护林的树木属于特定树种，生长周期长，环境修复困难，根据本案被告的行为给高速公路环境公益造成的损害结果，环境公益诉讼人W市X 区人民检察院主张要求被告李某等人补种树木的诉讼请求于法有据。根据《中华人民共和国民法通则》第一百零六条第二款、第一百一十七条第二款之规定，判决被告李某等人在本判决生效后一个月内在农林局指定范围内共同补种意杨树19棵（相同树龄），并从植树之日起管护一年六个月。补种树木及管护期间，由农林局负责监督。一审宣判后，各方当事人均未表示上诉，判决已经发生法律效力，并进入执行。
该案中的环境公益民事诉讼，是在传统意义上刑事、民事、行政的类型化思路之外，相对独立进行的一种诉讼。在该诉讼过程中及判决生效后，实际承担了相应权利义务的主体有三个：一是被告李某等人；二是以“环境公益诉讼人”身份出席的检察院；三是依法具有行政管理职能的行政主体，即农林局。但问题在于，在环境公益民事诉讼的体系中，诉讼主体只有两个是确定的：检察院与被告；而农林局并不具备诉讼主体资格，一般无法在该诉讼中承担明确的权利与义务。按照传统的法学理论，行政不作为的认定及对行政主体相应作为义务的确认必须在行政诉讼制度里加以明确。该案的判决就极为大胆的作出了这样一种尝试：由于受制于传统行政诉讼制度对原告资格、受案范围的狭窄问题，根本无法通过行政诉讼对农林局的不作为及其作为义务加以认定，只有在最终的环境公益民事判决里直接对农林局课以一定的义务。笔者试图结合这一判例的具体情况对这一关键性的问题进行论证：在环境公益诉讼中，行政主体并非诉讼主体，能否及如何对其课以一定的作为义务？
二、环境公益民事诉讼中行政主体的角色定位
在我国传统的行政法学理上，行政主体是“依法享有国家行政权力，以自己名义实施行政管理活动，并独立承担由此产生的法律责任的组织”[1]，通常由两类组织构成：一是行政机关，二是法律、法规授权享有行政管理职能的组织。该案中，作为行政主体的农林局应当在环境公益民事诉讼中扮演什么样的角色？笔者认为必须先结合本案，就环境公益民事诉讼的逻辑前提进行如下几点考量：第一，本案被告李某等人盗伐的林木是农林局代表国家所有，而农林局作为行政主体的特殊身份决定了其负有一定的行政管理义务，即以国家名义及法律授权的方式，全面行使对该片林木在环境保护方面的监督、管理职能；第二，该案之所以提起诉讼，是因为农林局既没有对被告李某等人的环境违法行为进行行政处罚，又放弃了对两被告提起民事诉讼的民事权利，也就是说农林局并未履行上述行政管理的义务，存在行政不作为；第三，由于农林局的行政不作为，被盗伐的林木一直没有恢复原状，环境公益[2]遭受严重侵害，这与环境公益民事诉讼的提起具有因果关系。可见该案中的环境公益民事诉讼的提起，必须基于环境违法行为与行政主体不作为的存在。
基于上述三点，有行政法学者主张在现行行政诉讼制度框架内建立“行政公益诉讼”，由环保公益非政府组织或者检察机关担任原告、未适当履行行政管理义务的行政主体为被告，按照行政诉讼的模式进行环境公益诉讼。[3]但尴尬在于，这一创新明显有悖于行政诉讼法的立法宗旨——行政诉讼的核心在于对具体行政行为进行合法性审查，而只有具体的权益受到实质性影响的特定人才有原告资格。虽然我们不得不承认行政诉讼法在很多方面存在欠缺，并不适应行政诉讼实践的发展，但这一问题不能通过我们出于良好愿望所进行的理论上的演绎来解决，而是需要整个法律体系的完善加以实现。
该案探索的环境公益民事诉讼模式走的是另一种进路。根据W市中级人民法院与W市检察院于2008年5月共同出台的《关于办理环境民事公益诉讼案件的试行规定》，这种模式更接近于民事诉讼，由检察院作为“环境公益诉讼人”，直接对违法行为人提起诉讼，要求对盗伐林木所在的高速公路旁的防护林进行恢复，但行政主体并不参加诉讼。但是在该模式的司法实践中，W市X区人民法院同时又在判决中写明两个要点：第一，公益之损害跟行政主体的不作为有因果关系；第二，行政主体应履行一定的作为义务，通过行政管理手段恢复公益的完整。虽然没有明确的法律规定与制度设计，但在特殊的环境公益民事诉讼中，需要法院积极主动对这种问题作出适当的裁判，这是能动司法的绝妙体现。毫无疑问，在行政诉讼的框架之外，该案的司法实践在审判模式的创新上有重大突破，允许法院在环境公益民事诉讼中对行政主体课以义务。
可见，在该案所提的这则环境公益民事诉讼中，行政主体虽不具备诉讼主体资格，但是其扮演的角色却极其重要：行政主体是否适当履行了行政管理义务的情况，直接决定了环境公益民事诉讼的启动；行政主体在判决后的作为义务，又成为整个环境公益民事诉讼能否取得实效的决定性因素。
三、环境公益民事诉讼中设定行政主体作为义务的法律依据
由于行政主体履行职责在领域、手段上的专属性，大量对其进行规范的法律条文很难由一部专门的法典加以收纳；与此相对应的是，行政主体应当负担的作为义务也散见于不同的法律之中。笔者在本文中是以上述判例为分析样本，主要就该案中的农林局在对林木管护领域所负作为义务进行论证，而农林局作为行政主体在环境公益方面的义务则可以寻得以下法律依据：
第一，宪法上的依据。《中华人民共和国宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有…”，“禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源”。这从宪法的高度明确了属于国家所有自然资源的神圣性，并且以禁止性规范的形式概括了保护自然资源的原则，也为环境公益的保护提供了支撑。本案中，检察院向法院提交了一份证据，证明被盗伐的19棵意杨树为农林局所有，考虑到这些意杨树作为防护林属于国家财产，应该是农林局代表国家所有，因此农林局理应成为负担一定义务的主体。
第二，民法上的依据。《中华人民共和国民法通则》第117条第2款规定：“损坏国家的、集体的财产或者他人财产的，应当恢复原状或者折价赔偿。”既然农林局代表国家行使对防护林的所有权，那么农林局面对国家财产的损失既没有进行相应的行政处罚也没有提起民事诉讼，使得包含“禁止”、“应当”这些词语的强制性法律规则沦为了形式条文，这无疑违背了法律精神。从法理上看，虽然民事权利是可以由所有权人对其进行处分，但是农林局作为国家机关对于国家财产不具备充分的处分权能，这是国家财产所有权和其他自然人、法人或其他组织的财产所有权最重要的一个差别。
第三，行政法上的依据。《中华人民共和国森林法》第3条第1款、第3款规定：“森林资源属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外”，“森林、林木、林地的所有者和使用者的合法权益，受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”；第4条第1项规定：“森林分为以下五类：（一）防护林：以防护为主要目的的森林、林木和灌木丛，包括水源涵养林，水土保持林，防风固沙林，农田、牧场防护林，护岸林，护路林……”；第13条规定：“各级林业主管部门依照本法规定，对森林资源的保护、利用、更新，实行管理和监督”；第39条第1款规定：“盗伐森林或者其他林木的，依法赔偿损失；由林业主管部门责令补种盗伐株数十倍的树木，没收盗伐的林木或者变卖所得，并处盗伐林木价值三倍以上十倍以下的罚款。”这些规定明确了农林局是拥有行政管理职能的行政主体，其行政职权与行政职责同时存在，皆不可随意放弃。该案中由于被告李某等人盗伐林木的行为已经给国家财产造成了损失，农林局作为主管森林资源的行政机关，没有能够充分行使其行政职权、也没有能够履行相应的行政职责，这构成了该案中要求农林局承担相应法律义务的根据。
四、环境公益民事诉讼中行政主体作为义务的具体内容
该案判决确定的义务有两个层次：一是责令两被告补种树木，并规定一年六个月的管护期；二是明确了农林局应履行指定补种树木的范围，以及在管护期内进行监督的义务。两种义务的履行，共同确保环境公益得以修复。本文主要探讨的是农林局作为义务的具体内容，详解如下。
第一，农林局应履行指定补种树木的范围之作为义务。
该案中对于农林局的行政不作为造成的环境公益的损害，重新课以一定的义务是必要的，但是进入操作层面之后就面临着如何在判决中规定其履行义务范围的问题。如果根据《中华人民共和国森林法》第39条第1款之规定，那么是否可以在文书中直接规定补种盗伐株数十倍的树木，没收盗伐的林木并处一定数量的罚款呢？笔者认为，如果在判决中直接适用该条规定，会在执行层面存在一定的困难。再鉴于之前的刑事诉讼已经对两被告以盗伐林木罪课以人身自由与财产方面的刑罚，环境公益诉讼的重点则是对被盗伐的防护林恢复原状，同时令农林局履行作为义务，共同补缺环境公益之损伤。但考虑到司法权与行政权的界限，法院应特别尊重农林局在其专业领域的技术性判断，只对其义务进行较为笼统的规定，令其指定补种树木的范围，而并非单纯代替农林局作出判断。在行政法学理上，这称为“行政判断余地”，指在某些技术性或专业性较强的领域，需要行政主体借助一定的专业知识来进行独自的判断，以明确根据其自身的标准来认定事实是否符合条文的规定。进一步深入分析，行政主体的判断过程中会依据客观实际情况的事实、行政法律规范的结构、自身的知识水平等因素来综合考虑行为如何做出。其中，一部分判断基于明确的行政法律授权，此时，裁量本身是没有空间可言的；而当出现专业性的问题时，行政主体需要对其进行解释、或者个案适用的过程中，就出现了一定程度上归属于行政主体的“最后决定权”，此时就是判断余地[4]。该案判决要求农林局指定补种树木的地点、范围，及对树木栽种、成活过程进行监督，就是高度尊重行政判断余地的体现。
第二， 农林局应履行全程监督之作为义务。
恢复环境、进一步补缺受损之公益的法律责任是设立行政主体在环境公益民事诉讼中作为义务的本质要求。环境的恢复不是一朝一夕就能完成的，而是一个相对漫长、渐进的过程，在责任形式上仅仅依据传统民法中“恢复原状”的方式是不够的，简单的栽种树木看似承担了恢复原状的民事责任，而这种恢复原状仅仅是财产意义上的恢复原状，对于补种树木之后能否有效起到防风固沙、蓄水保土、防止产生横向风流的作用需要专业的行政主体对其进行监督管理，而这正是司法权所无法达到的边界——如上文分析，这属于行政判断余地——而司法判断是针对真与假、是与非、曲与直等问题，根据特定的事实与既定的规范通过一定的程序进行认识。行政管理过程发生在社会生活的全过程，它不一定以争端的存在为前提，其职责内容可以包括组织、管制、警示、命令、劝阻、服务、准许协调等行动。本案中不仅是需要法官树立恢复环境的环保审判理念，更重要的是案件在执行过程中，所栽种的意杨树如何选择、栽种在怎样的地域范围和水土条件下才能适合生长，成长多久才算最终成活，需要进行怎样的管护，才能达到恢复环境的最终目的，必须有赖于农林局的技术指导和监督管理。因此，本案判决能否最终取得预期社会效果而顺利执行完毕，应要求农林局履行全程的监督义务。
第三， 农林局履行义务的存续期间与被告的管护期间等长。
环境的恢复需要一定的时间周期，本案中由于意杨树补种之后还会面临着是否成活的问题，不是直接栽种之后就能显现出来的，如果出现未成活的情况还需要补种。考虑到本案被告李某等人均非本地人，只有暂时居住地，所从事的工作均是临时工，那么在管护期内如何才能确保被告准时到达并履行其责任，在相关的行政实体法中并没直接规定农林局对行政相对人有限制人身自由的权力，为了确保环境公益诉讼能够得到顺利的执行，需要对环境公益诉讼和刑事诉讼进行一定的衔接。由于本案两被告所盗伐的林木意杨树达到19棵，共计3.9立方米，根据《中华人民共和国刑法》第345条第1款、最高人民法院《关于审理破坏森林资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第3条、第4条之规定，本案中李某等人构成盗伐林木罪，最终李某被判处有期徒刑一年六个月，缓刑二年。而环境公益诉讼判决中确定了一年六个月的管护期间，这能够与缓刑考验期得以衔接，通过司法强制力对被告加以一定的限制。更重要的是，判决同时明确了农林局也必须在管护期间内履行监督义务，这意味着农林局履行义务的存续期间与两被告的管护期间是等长的，保证其监督义务能够通过司法权力得以实现。
五、结语
在环境公益诉讼的理论与实践上，当学界很多人尚停留在讨论环境公益诉讼原告资格、审理规则层面上的时候，司法实践其实已经远行了很多，在面临现实中各种鲜活的案例时，既尊重法理与逻辑，又充分发挥能动司法的积极介入，在司法审判模式上进行了有益的探索。该案中环境公益民事诉讼确立的行政主体应履行的作为义务，就是在法无明文授权的情况下，以司法实践突破现行行政诉讼制度框架的束缚，在详细阐明了法理逻辑的基础上，更取得了较好的社会效果。本案在终结之后，农林局也对于法院作出的判决和采取的执行工作表示了极大的赞同和积极的配合——相较于在行政诉讼中判令行政主体履行职责而言，在环境公益诉讼领域，这种模式或许更加值得借鉴。
[1] 王连昌主编：《行政法学》（修订版），中国政法大学出版社1999年版，第33页。
[2] 公益是一个典型的不确定法律概念，由于其抽象性、动态性以及非特定性而令其内涵人言人殊。但仍然可以对其基本要素作出概括：第一，公益具有公共性，表现为地域、受益对象的广泛性；第二，公益具有利益的重要性，明显大于私益和为一定区域的人们所共同认可；第三，公益具有现实性，是可见的或经过努力在一定时期内是可以实现的；第四，公益必须通过正当程序实现。参见杨海坤、黄学贤著：《行政诉讼：基本原理与制度完善》，中国人事出版社2005年版，第120页。
[3] 参见王太高：《论行政公益诉讼》，载《法学研究》2002年第5期，第42—53页。
[4] 参见李震山著：《行政法导论》，台北三民书局，1997年初版，第67页。